Eldreomsorg på anbud ? av Fritz C. Holte [H 44]

Konkurranseutsetting betyr her at private foretak gis adgang til å konkurrere om å få produsere tjenester det offentlige har ansvaret for og derfor skal betale for.

Privatisering betyr her at private foretak overtar produksjonen av slike tjenester. Jeg skal anta at hvis en tjeneste blir privatisert, vil det skje etter konkurranseutsetting av den.

DE FØRSTE VIRKNINGENE PÅ DE OFFENTLIGE UTGIFTENE AV KONKURRANSEUTSETTING

ECON-rapporten drøfter virkningene på kort sikt av å begynne med konkurranseutsetting. Rapporten gjør rede for en del "cases" - dvs. eksempler - fra Norge, Sverige og Danmark innen eldreomsorg, drift og vedlikehold av veier, og renhold.²

Konkurranseutsettingen har ført til kostnadsbesparelser som varier mellom 2,5 og 25 prosent; i de fleste tilfeller mellom 10 og 20 prosent. (ECON-rapporten s.54.)

Noe av kostnadsbesparelsen skyldes bedre spesifisering av målene for tjenesteytingen. Konkurranseutsettingen har nemlig ført til at oppdragsgiverne har måttet tenke gjennom hva de vil oppnå med tjenesteytingen, og det kan gjøre det mulig å redusere kostnadene uten å redusere kvaliteten. (ECON S. 62)

En del av kostnadsbesparelsen skyldes at noen bedrifter for å "komme inn i markedet" har lagt inn anbud som er så lave at de ikke dekker bedriftenes kostnader ved å yte tjenestene. (ECON. s. 20.)

ECON understreker at en av betingelsene for at konkurranseutsetting skal føre til betydelig lavere kostnader, er at det er et fungerende tilbudsmarked. Det betyr bl. a. at det bør være forholdsvis mange som konkurrerer om å få yte tjenestene. (ECON s. 63.)

ECON peker på at det er vanskelig å måle kvaliteten av tjenesteytingen, men mener at hovedinntrykket er at i de fleste tilfeller er kvaliteten etter konkurranseutsettingen like god eller bedre enn den var før. (ECON s. 57.)

VIRKNINGENE PÅ LITT LENGRE SIKT AV KONKURRANSEUTSETTING

De Facto bruker til dels materiale som er av nyere data enn hva ECON gjør, og får derfor i motsetning til ECON muligheter for å si noe om hva som skjer en tid etter at konkurranseutsetting er blitt innført. Her er del av sammendraget i De Facto-rapporten:

Konklusjonene fra Sverige er at det de første årene kan påvises en kostnadssparing på 10-12 prosent og i hovedsak akseptabel kvalitet. I disse beregningene var kostnadene ved anbud bare delvis innregnet. Slik kostnader i en amerikansk studie (Kjelstad/Kristiansen 1996) er anslått til 6-20 prosent av anbudssummen.

Vår undersøkelse har avdekket at data fra de siste årene gir et nytt bilde av utviklingen i Sverige. Mot slutten av tiåret skjedde det en sterk konsentrasjon på tilbydersiden, slik at det i dag er store internasjonale konsern som dominerer.

Erfaringene fra Stockholm er at prisene nå settes opp, og det er få anbydere. Ved enkelte tilfeller ingen. Det kan tyde på at prissettingen i en tidlig fase har karakter av "introduksjonstilbud", men kan også avspeile monopoliseringen.

Svikten på tilbudssiden har ført til ulike kommunale reaksjoner. I en bydel i Stockholm har kommunen igjen overtatt driften av et sykehjem. Men det Moderat-dominerte politiske flertallet i den svenske hovedstaden ønsker i stedet å innføre et sjekksystem hvor hver enkelt som er innvilget sykehjemsplass av kommunen får et beløp å kjøpe plass for. Imidlertid forutsetter det blant annet en utbygging som er større enn behovet slik at det blir mulig å velge. Det kan også føre til at vi får tilbud på ulike nivåer: a-tilbud og b-tilbud.

Konkurranseutsetting og privat drift basert på kontrakt med kommunen synes derfor ikke å være noe sluttpunkt i prosessen. Det er en dynamikk i retning av at prosessen enten reverseres eller føres videre til man får etablert et normalt markedsforhold der brukerne gjøres til "kunder".

For det første er de fleste slike organisasjonsendringer utenom Skandinavia gjennomført i teknisk sektor. De politiske og sosial grensene for nedbemanninger og kvalitetsreduksjoner i eldreomsorgen er trangere enn i teknisk sektor, noe som selvfølgelig har sammenheng med tjenestenes karakter.

For det andre er mange internasjonale erfaringer hentet fra land med helt andre rammebetingelser enn Sverige (og kanskje særlig Norge) når det gjelder sentrale forhold som stillingsvernlovgivning, sysselsetting og organisasjonsmedlemskap." (De Facto s. 4-5)

UTVIKLINGEN PÅ LANG SIKT

Inntil noe annet blir sagt skal jeg anta at i framtiden kommer en stor del av eldreomsorgen til å bli produsert av private foretak. På grunnlag av De Facto-rapporten skal jeg også anta at noen få foretak kommer til å stå for det meste av den.

Under slike forhold kan vi ikke vente at privatiseringen vil trekke sterkt i retning av stadig lavere utgifter. ECON hevder nemlig at besparelser som følge av konkurranseutsetting "utløses i hovedsak av bedre og flatere organisering samt bedre utnyttelse av arbeidskraft". Dette sitatet

peker på noe som neppe kan skje påny og påny i lang tid. F. eks. er det grenser for hvor mange ganger en kan vinne noe på å gjøre organiseringen flatere enn den alt er.

ECON peker også på at et godt fungerende tilbudsmarked er en forutsetning for besparelser. Jeg antar som alt nevnt at den forutsetningen ikke kommer til å være oppfylt.

Hvor raskt vil effektiviteten i eldreomsorgen øke på lang sikt?

Det som er pekt på foran forhindrer ikke at eldreomsorgen antakelig kommer til å bli stadig mer effektiv.

For å kunne sette anslag for effektivitetsmulighetene inn i et relevant perspektiv skal jeg først si litt om befolkningsutviklingen.³

" - befolkningen vil eldes. Det betyr at det blir langt færre som jobber i forhold til antall pensjonister, og behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke. Slik pensjonssystemet og helse- og omsorgstjenestene i dag er organisert, vil aldringen gi en sterk økning i utgiftene over offentlige budsjetter" (Holdenutvalget s. 18.)

"For eksempel viser beregninger at sysselsettingen i kommuneforvaltningen - som følge av demografiske endringer - vil øke fra 19 pst. av total sysselsetting (utførte timeverk) i 1997 til 29 pst. i 2050 for å opprettholde samme dekningsgrad og standard som i utgangspunktet (inkl. gjennomføring av allerede vedtatte reformer.)" (Holdenutvalget s. 352. NB! I denne beregningen forutsettes det uendret effektivitet i den offentlige sektor.

Holdenutvalget antar altså at med samme effektivitet vil aldringen kreve at kommuneforvaltningens andel av sysselsettingen øker med 52.5 pst. fra 1997 til 2050 (10 utgjør 52.5 pst. av 19). Antagelsen kan selvfølgelig være feil. Sett f. eks. at de eldre kommer til å være friskere enn nå, noe utviklingen tyder på. Det vil o så fall trekke i retning av lavere omsorgsbehov. Sett også at utvalget i sine beregninger ikke har tatt hensyn til dette, noe jeg verken kan bekrefte eller benekte I så fall vil den nødvendige økningen i sysselsettingen være mindre enn 52.5 pst.

Holdenutvalget regner med at offentlig forvaltning etterhvert vil bli mer effektiv, og skriver dette:

"Tiltakene for økt effektivisering i offentlig tjenesteproduksjon forutsettes å gi en produktivitetsvekst som svarer til 1/4 prosent årlig besparelse i arbeidskraftbehovet som kreves for å yte en gitt standard og dekningsgrad. Over en 50-års periode innebærer dette en besparelse på 12 prosent." (Holden utvalget s. 33. Det er grunn til å merke seg at Holdenutvalget peker på at systemendringer og konkurranseutsetting er blant de virkemidlene som vil bli brukt for å øke effektiviteten.)

Holdenutvalget antar altså at med samme effektivitet vil aldringen kreve at kommuneforvaltningens andel av sysselsettingen øker med 52.5 pst fra 1997 til 2050, mens effektiviteten i offentlig forvaltning forventes å øke med 12% fra 2000 til 2050. Tallene 52.5 og 12 viser at den forventede reduksjonen i sysselsettingen som følge av effektivisering er mye mindre enn den økningen i sysselsettingen befolkningsendringene tilsier.

Det er vanskelig å forutsi effektivitetsøkningen. Men selv om den skulle bli dobbelt så stor som Holdenutvalget forutsetter - dvs, 24 pst. i stedet for 12.pst. - vil den reduksjonen i kommuneforvaltningens behov for arbeidskraft som følger av produktivitetsøkning, være mye mindre enn den økningen som ifølge Holdenutvalget vil følge av aldring. Dette vil gjelde også om den økningen i sysselsettingen befolkningsøkningen tilsier, vil være noe mindre enn Holdenutvalget antar, dvs. noe mindre enn 52.5 pst.⁴

Holdenutvalget forutsetter at det hovedsakelig er kommunene som skal "produsere" velferdstjenester. Bl. a. på grunnlag av De Facto- rapporten virker det rimelig å anta at konklusjonen neppe ville blitt særlig annerledes om vi i stedet hadde forutsatt at staten og/eller private skal stå for mye av den.

MIN KONKLUSJON

Sett at den tjenesteytingen det offentlige skal ha ansvaret for, skal ha minst samme kvalitet som i dag. I så fall vil "den reduksjonen i sysselsettingen som vil følge av økt effektivitet" langt fra være tilstrekkelig til å kompensere for "den økningen i sysselsettingen som vil følge av endringer i befolkningen". Dette innebærer at det offentliges utgifter til velferdstjenester vil øke sterkt.

NOTER

¹ ECON er et privateid utredningsinstitutt, mens De Facto er et kunnskapssenter for fagorganiserte. Holdenutvalget er beskrevet i HA 2000:1. Holdenutvalgets utredning ble offentliggjort i juni i fjor; ECON- og De Facto-rapportene i juni i år.. Av plasshensyn gjengir jeg bare et utvalg av innholdet i disse utredningene.

Se også H 45 Statskonsults rapport om effektivitet i staten og H 46 Effektiviseringspotensialet i offentlig sektor bør ikke anslås på grunnlag av erfaringer fra industrien

² For å gjøre framstillingen enklere har jeg holdt meg til hva en av rapportene sier om virkningene på kort sikt., Det ville ikke ha ført til vesentlige endringer om jeg her hadde gjort rede for hva De Facto-rapporten sier om dette temaet.

³ Inntil noe annet blir sagt er det følgende utdrag fra artikkelen "Velferd, skatter og bruk av oljepenger ".

⁴ Her slutter utdraget fra artikkelen "Velferd, skatter og bruk av oljepenger".