Seks notater om regjeringenes løfter om utbygging av velferdsstaten og lavere arbeidsløshet av Fritz C. Holte [H162 ]

Norge har fått en ny regjering. Jeg er tilhenger av de virkningene regjeringsskiftet sannsynligvis vil føre med seg. Blant annet synes jeg det er bra at privatiseringen av offentlig virksomhet vil stanse, og at fordelingen av skattene på ulike grupper av skatteytere antakelig kommer til å endres slik at de som tjener mest kommer til å betale mer i skatt. Så langt jeg kan bedømme vil også arbeidsløsheten bli lavere enn den ville ha blitt hvis Bondevik regjeringen hadde fått fortsette.

I Soria Moria-erklæringen, som fra nå av vil bli kalt SM erklæringen, loves en omfattende utbygging av velferdsstaten, blant annet på disse måtene: Fattigdom skal avskaffes. Det skal bli full barnehagedekning. Det skal innføres en maksimalpris for barnehageplass, og den skal bli gradvis lavere. Det skal bli flere lærere i barne og ungdomsskolen. Omsorgen for eldre skal bli bedre.

I SM erklæringen er det ikke talfestet hvor mye AP, SV og SP mener at de kan klare å redusere arbeidsledigheten. Men i erklæringen står det at "kampen mot arbeidsledighet (…) er en hovedsak for vår politikk". Jeg, og sikkert mange med meg, tror at dette betyr følgende: Den nye regjeringen mener at den kan påvirke omfanget av ledigheten, og den lover å bruke denne påvirkningsmuligheten til å sørge for at ledigheten blir betydelig lavere.

I denne serien av notater drøfter jeg regjeringens muligheter for å innfri løftene om utbygging av velferdsstaten og lavere arbeidsløshet. Notatene bør leses i nummerert rekkefølge.

De temaene jeg skal drøfte, er så omfattende at jeg må forenkle en god del. Noe av forenklingen består i at mange av påstandene mine enten ikke er begrunnet, eller er svært knapt begrunnet. En del av disse er utførlig begrunnet i kapitlene 1 og 2 i min bok Ways out of International Market Liberalism. Boka er lagt ut på Internett på adressen www.fritzholte.com/book.

Notat 2: Offentlig fattigdom kan ikke unngås når det langt på vei er fri flyt av kapital til og fra andre industriland

Holdenutvalget

Holdenutvalget var et utvalg som bestod av økonomer og representanter for næringsliv og offentlig administrasjon. Det var oppnevnt av regjeringen. og la i juni 2001 fram en rapport der det ga myndighetene råd om hvilken politikk de burde føre.

Utvalget tok det for gitt att det fortsatt langt på vei skulle være fri flyt av kapital mellom industrilandene, og trakk av dette følgende hovedkonklusjon: "Norge må framstå som et attraktivt land for lokalisering av næringsliv". Konklusjonen kan begrunnes slik:

I alle industriland avvikles det hvert år mange arbeidsplasser. Hvis et land skal unngå økende arbeidsløshet, må det derfor hvert år bli opprettet mange arbeidsplasser der. Til oppretting av arbeidsplasser trengs kapital. Fri flyt av kapital fører til at kapitalen strømmer til de landene der den gir høyest avkastning. Det er følgelig i disse landene at arbeidsplasser blir opprettet. For at et land skal kunne unngå økende arbeidsløshet, må derfor landet være attraktivt for kapitaleiere i den forstand at plassering av kapital i landets næringsliv gir høy avkastning.

Rammebetingelseskravene

Holdenutvalget trakk disse konklusjonene om hvordan Norge bør organiseres for å framstå som et attraktivt land for lokalisering av næringsliv:

Disse fem konklusjonene bygger som alt nevnt på at det langt på vei er fri flyt av kapital mellom Norge og andre land. De kan kalles "kravene om like gode rammebetingelser for innenlandske bedrifter som for utenlandske". Jeg forkorter dette navnet til rammebetingelse kravene.

Offentlig fattigdom er uunngåelig når det langt på vei er fli flyt av kapital til og fra andre industriland

Med offentlig fattigdom menes at statens og kommunenes inntekter - eller i alle fall inntekter myndighetene synes de kan bruke - ikke er store nok til at de kan løse sine oppgaver på en akseptabel måte.

Hvis Norge skal være et attraktivt land for lokalisering av næringsliv må son pekt på av Holdenutvalget blant annet disse rammebetingelse kravene være oppfylt:

Skattene er det offentligs viktigste inntektskilde. Skattekravet setter en grense for hvor høyt det innenlandske skattenivået kan bli.

Hvis kravene til utdanning, forskning, og infrastruktur skal innfris, vil dette øke det offentliges utgifter.

Å innfri de tre kravene jeg beskjeftiger meg med nå, vil gjøre det umulig å bli kvitt den offentlige fattigdommen. Det skyldes at et av dem begrenser de offentlige inntektene, og at de to andre krever at visse offentlige utgifter øker. Men som pekt på av Holdenutvalget gjelder også følgende: Når det er fri flyt av kapital mellom Norge og andre industriland må blant annet disse tre kravene innfris for å unngå stadig økende arbeidsløshet.

Stadig økende arbeidsledighet vil være uakseptabelt. Myndighetene vil derfor måtte legge mer vekt på å unngå stadig økende arbeidsledighet enn på å bli kvitt den offentlige fattigdommen. På grunnlag av drøftingene foran kan vi følgelig konkludere slik:

Offentlig fattigdom er uunngåelig når det langt på vei er fli flyt av kapital til og fra andre industriland

NB!
Konklusjonen om at offentlig fattigdom er uunngåelig når der langt på vei er fri flyt av kapital mellom Norge og andre industriland, spiller en sentral tolle i notatene 3, 5 og 6.

Notat 3: Løftet om sterk utbygging av velferdsstaten kan ikke oppfylles

I Soria Moria-erklæringen (heretter kalt SM-erklæringen) loves en sterk utbygging av velferdsstaten. For å få et grunnlag for å vurdere om dette løftet kan innfris, skal jeg referere og kommentere hva erklæringen sier om EØS avtalen og skattenivået.

EØS-avtalen

EØS-avtalen er en avtale mellom på den ene siden EU og på den andre siden Norge, Island og Liechtenstein. Avtalen innebærer blant annet at det er fri flyt av kapital mellom Norge og EU.

I SM erklæringen står at tilslutning til EØS avtalen fortsatt skal være en del av Norges utenrikspolitikk. Hvis denne delen av erklæringen oppfylles, vil det fortsatt langt på vei være fri flyt av kapital fra og til Norge. Som vist i Notat 2 betyr denne frie flyten at Norge må være et attraktivt land for lokalisering av næringsliv, og at politikken for å sørge for dette vil føre til forsatt offentlig fattigdom i Norge

Skattenivået

Med skatter menes her det som vanligvis kalles "skatter og avgifter", og med skattenivået menes den andelen skattene utgjør av bruttonasjonalproduktet.

Sett at Norge går ut av EØS. Dette vil føre til at Norge blir kvitt den offentlige fattigdommen hvis norske myndigheter gjør følgende: De bruker de mulighetene som "å gå ut av EØS" skaper, til å øke skattenivået betydelig. På den måten skaffer de seg økte inntekter.

I SM-erklæringen står det imidlertid at i kommende stortingsperiode skal skattenivået være slik det var i 2004. I 2004 var ikke skattene høye nok til å forhindre offentlig fattigdom. De vil heller ikke være det i de kommende årene hvis regjeringen holder fast ved den delen av SM erklæringen der det sies at skattenivået skal være det samme som i 2004.

Utbyggingen av velferdsstaten

I SM-erklæringen loves en omfattende utbygging av velferdsstaten på disse områdene: Fattigdom skal avskaffes. Det skal bli full barnehagedekning. Det skal innføres en maksimalpris for barnehageplass, og den skal bli gradvis lavere. Det kal bli flere lærere i barneskolen. Omsorgen for de eldre skal bli bedre.

Å foreta den lovede utbyggingen av velferdsstaten vil føre til store utgifter for staten. Den offentlige fattigdommen vi må regne med i årene framover hvis enten EØS avtalen opprettholdes eller skattenivået skal være som i 2004, vil gjøre det umulig å foreta en slik utbygging.

Et forbehold

Under det økonomiske systemet som danner rammen for den økonomiske utviklingen i Norge, bestemmes utviklingen for en stor del av det som skjer i internasjonale markeder som den norske regjeringen ikke har styring over.

Sett at de internasjonale konjunkturene kommer til å være meget gode i de neste fire årene. Det vil føre til at statens og kommunenes økonomi blir så mye bedre at en del velferdsordninger kan forbedres. I så fall kan kanskje regjeringen i 2007 hevde at løftene i SM-erklæringen er blitt innfridd. Men det betyr ikke at regjeringen med rette kan hevde at den har sørget for at de ble innfridd. Det vil være riktigere av den å dele æren for forbedringene av velferdsordningene med de gode konjunkturene.

Notat 4: Mer om skattenivået

Hvorfor ble det lovet at skattenivået ikke skulle være høyere enn i 2004?

Jeg kjenner ikke årsakene til at de partiene som laget Soria Moria-erklæringen ga dette løftet om skattenivået. Men jeg gjetter på at blant annet følgende resonnement spilte en viss rolle: "Vi skal inn i en valgkamp der de borgelige partiene kommer til å prøve å skremme velgerne med en påstand om at hvis vi vinner valget, må de betale mye mer i skatt enn nå. Skal vi kunne vinne valget, må vi å begrense virkningene av denne påstanden. Det kan vi gjøre ved å love at hvis vi vinner, vil skattenivået ikke bli høyere enn det var i 2004."

Bør skattene økes?

Om skattene bør øke, og i tilfelle hvor mye og hvor raskt, er politiske spørsmål. Jeg mener at for blant annet å få et godt nok økonomisk grunnlag for å kunne sørge for de svakeste i samfunnet, bør Norge komme opp på et skattenivå som er betydelig høyere enn nivået i 2004.

Denne oppfatningen styrkes av, men er ikke avhengig av at jeg tror at et flertall nordmenn mener dette: "Jeg misliker høye skatter. Men jeg misliker enda mer virkningene av offentlig fattigdom. Blant annet er det viktig for meg å leve i et samfunn der det er et offentlig sikkerhetsnett som vil sørge for at jeg får leve under verdige forhold hvis jeg ikke lenger kan klare meg på egen hånd.".

I dag lever mange skatteytere under forhold der de har vanskelig for å klare seg økonomisk. De vil komme i store vanskeligheter dersom deres skatter økes kraftig i løpet av kort tid. Jeg mener at hvis myndighetene ønsker å heve skattenivået, bør de ta hensyn til dette når de bestemmer hvordan og hvor raskt skattenivået skal heves.

Notat 5: Kampen mot arbeidsløshet, del I

At arbeidslivet er inkluderende, betyr her at ingen grupper av arbeidssøkere har spesielt vanskelig for å få jobb.

Kapittel 7 i Soria Moria-erklæringen, heter "Et arbeidsliv med plass til alle". Der sies det:

"Kampen mot arbeidsledighet og for et inkluderende arbeidsliv er et hovedmål i vår politikk."

Det som her blir kalt ett hovedmål, er to mål. Det ene er å redusere samlet arbeidsløshet i Norge, det andre å gjøre arbeidslivet inkluderende. Jeg skal i dette og det neste notatet bare drøfte regjeringens muligheter for å redusere samlet arbeidsløshet.

Virkemidlene

I Kapittel 7 om arbeidslivet sies at i kampen mot arbeidsløshet og for et inkluderende arbeidsliv må tas i bruk et bredt spekter av virkemidler. Foruten i det kapitlet nevnes virkemidler som ifølge SM erklæringen bør brukes, også i kapitlet om økonomisk politikk, kapitlet om næringspolitikk og kapitlet om barn, utdanning og forskning.

I SM erklæringen nevnes så mange virkemidler at det ikke kan komme på tale å referere alle her. Jeg skal dele dem i fire grupper.

En av gruppene er forslag om å foreta utredninger eller gjøre andre ting som i beste fall kan gi nyttige resultater på noe sikt. Fordi jeg i disse notatene interesserer meg for hva regjeringen vil kunne vise til før stortingsvalget i 2009, skal jeg se bort fra denne gruppen.

En annen gruppe er tiltak som får betydning for omfanget av arbeidsledigheten allerede de nærmeste årene, men som er formulert slik at det er umulig å vite hva de innebærer. Her er to eksempler: 1) Det sies at i pengepolitikken skal både inflasjon, kronekurs og sysselsetting tillegges vekt. 2) Det sies at offentlig eierskap til viktige bedrifter skal sikres, og eierskapet skal brukes blant annet til å nå politiske mål.

Den tredje gruppen omfatter økonomisk støtte til private bedrifter, blant annet til startkapital og til investeringer. Både den offentlige fattigdommen og de begrensningene på Norges handlefrihet som følger av EØS avtalen, gjør at tiltakene i denne gruppen kommer til å være beskjedene, og at virkningene av dem kommer til å være små.

Den fjerde gruppen består av tiltak for å gjøre arbeidslivet inkluderende. Den omfatter tiltak for å redusere arbeidsledigheten blant ungdom, langtidsledige, yrkeshemmede og innvandrere. Her er et eksempel: Det skal opprettes en tiltaksgaranti for langtidsledige som har vært ledige i to år, slik at alle får arbeid, utdanning eller arbeidsmarkedstiltak.

Den offentlige fattigdommen kommer til å begrense bruken av tiltakene også i denne gruppen. Men for å få gjort rede for visse forhold som jeg mener er viktige, skal jeg, hvis ikke noe annet blir sagt, forutsette at disse tiltakene kommer til å bli brukt i betydelig utstrekning. .

Hva er teorien?

Effekten av virkemidler som brukes for å redusere arbeidsløsheten, avhenger av hva som er årsaken(e) til ledigheten. Partiene bak SM erklæringen burde derfor ha startet drøftingene av arbeidsledigheten med å gjøre rede for sin oppfatning av hva denne årsaken (disse årsakene) er. Sagt på en annen måte: De burde først ha gjort rede for hvilen teori de vil bygge på. Deretter burde de ha gjort rede for de tiltakene de vil bruke. Til slutt burde de ha argumentert for at disse tiltakene vil føre til betydelig lavere ledighet hvis den teorien bruker, gir en treffende beskrivelse av de faktiske forhold.

Notat 6: Kampen mot arbeidsløshet, del II

Mitt forsøk på å finne teorien bak tiltakene i den fjerde gruppen

Forslag for å bruke bestemte tiltak for å redusere arbeidsløshet må bevisst eller ubevisst bygge på en teori om hva som er årsakene(e) til ledigheten. Dette gjelder også for forslaget om å bekjempe arbeidsløshet ved hjelp av "tiltakene i den fjerde gruppen", det vil si ved hjelp av tiltak som tar sikte på å redusere ledigheten blant ungdom, langtidsledige, yrkeshemmende og innvandrere. Fordi det ikke er opplyst i SM erklæringen hva teorien bak disse tiltakene er, skal jeg nå prøve å finne fram til den teorien selv.

Det ene er at det er "forhold knyttet til dem søm ønsker arbeid" som er årsaken(e) til den nåværende arbeidsløsheten i Norge. Derfor bør sysselsettingspolitiske tiltak rettes mot dem, og ikke for eksempel mot hva eierne av bedriftene er opptatte av.

Det andre elementet er at sysselsettingspolitiske tiltak ikke behøver rettes mot "vanlige" arbeidssøkere. Det er nemlig ikke noe behov for at de skal få økte muligheter for å skaffe seg arbeid. I stedet bør sysselsettingspolitiske tiltak rettes bare mot grupper av arbeidssøkere som har vanskeligere enn "vanlige" arbeidssøkere for å skaffe seg arbeid, det vil si mot ungdom, langtidsledige, yrkeshemmede og innvandrere. Teorien går ut på at hvis myndighetene makter å sørge for at disse arbeidssøkerne får like lett for å skaffe seg arbeid som "vanlige" arbeidssøkere har i dag, vil samlet arbeidsløshet komme ned på et akseptabelt nivå.

Omstillingsledigheten

Min vurdering er at i "den teorien som er skissert i forrige avsnitt" mangler et forhold vi må ta med hvis vi skal få en riktig forståelse av hvorfor det er så mye arbeidsledighet i Norge i dag. Her følger litt om dette forholdet, som jeg kaller omstillingsledighet.

Fra begynnelsen av 1950 årene og fra til begynnelsen av 1980-årene lå arbeidsløsheten på rundt 1 til 2 prosent. De senere årene har den ligget på rundt 4 prosent. Vi kan spørre: Hva skyldes økningen?

Jeg tror at en betydelig del av den skyldes følgende: Produksjonsteknikken er blitt endret så ofte, og de omstillingene som disse endringene krever, har tatt så lang tid, at dette har skjedd: Før en er blitt ferdig med den omstillingen én endring krever, har det skjedd andre endringer som også krever omstillinger. Derfor har det alltid vært halvveis gjennomførte omstillinger, det vil si omstillinger som allerede har ført til tap av arbeidsplasser, men der en ennå ikke rukket å skape nye arbeidsplasser som kan erstatte dem som er gått tapt. Denne typen ledighet har økt fordi det i høyere grad enn tidligere er blitt slik at den som skal utføre en bestemt type arbeid, må ha kvalifikasjoner som de fleste ikke har.

Hvis dette er en treffende beskrivelse av de faktiske forhold, vil en stor del av dagens arbeidsledighet være omstillingsledighet. Og hvis det er riktig, må vi ta med omstillingsledigheten i en teori som skal kunne være et godt grunnlag for å finne fram til virkemidler som i løpet av de neste fire årene kan føre til betydelig lavere ledighet. Men dette er ikke gjort i den teorien som ligger bak de tiltakene som skal føre til dette: De skal sørge for at ungdom, langtidsledige. funksjonshemmede og innvandrere får like lett for å skaffe seg arbeid som "vanlige" arbeidssøkere har i dag.

Konklusjon

Løftet i SM erklæringen om betydelig lavere arbeidsløshet i 2009 enn nå, kommer ikke til å bli oppfylt.

Men jeg må ta et forbehold. Sett at de internasjonale konjunkturene kommer til å være meget gode i de neste fire årene. Det vil føre til at i de fleste industriland, blant dem Norge, kommer arbeidsledigheten til å bli lavere enn nå. I så fall kan kanskje den norske regjeringen i 2009 hevde at løftet i SM-erklæringen om betydelig lavere arbeidsledighet er blitt innfridd. (Jf, slutten av Notat 3.)

Boks 6.1
Virkningene på den samlede arbeidsløsheten og fordelingen av den av å bruke tiltakene i" den fjerde gruppen"

"Tiltakene i den fjerde gruppen" vil uten tvil redusere arbeidsløsheten i de gruppene tiltakene rettes mot. Virkningen av dette på den samlede arbeidsløsheten er usikker. En mulighet er at tiltakene ikke bidrar til å endre tallet på arbeidsplasser, og derfor heller ikke til å redusere arbeidsledigheten, men at dette skjer: Dem tiltakene er rettet mot, rykker fram i køen av de arbeidssøkende, og det fører til at mange av dem får jobber de ellers ikke ville ha fått. Det betyr at mange andre ikke får jobber de ville ha fått hvis "tiltakene i den fjerde gruppen" ikke hadde blitt brukt.