Hvilken økonomisk politikk bør føres i den alternative framtiden? av Fritz C. Holte [HA 2000:3]

I denne artikkelen kommenterer jeg noen spørsmål som er mer eller mindre sterkt knyttet til de spørsmålene jeg drøftet i mine artikler "Holdenutvalgets utredning" og "Kan vi unngå den framtiden Holdenutvalget tror vi får?". Først og fremst skal jeg drøfte spørsmål som dreier seg om hvordan Norge bør utnytte det spillerommet for økonomisk politikk vi vil få hvis vi klarer å skape Den alternative framtiden. Men jeg skal også si litt om bruken av oljepengene i den nærmeste framtiden, som nødvendigvis må være en framtid der vi fortsatt har vårt nåværende økonomiske system.

HØYE SKATTER

I Den alternative framtiden vil det fins sterke argumenter for å la skattene og avgiftene være høye. I det følgende skal jeg derfor drøfte noen av argumentene mot høye skatter

Slanking av skatten

I dag bruker både en del bedrifter og en del personlige skatteytere mye tid og ressurser på å prøve å utnytte de mulighetene skattesystemet gir for å "slanke" skatten. Denne virksomheten bidrar ikke til å øke verdiskapningen i samfunnet, og er derfor samfunnsøkonomisk en dårlig bruk av ressursene. De høye skattene fører dessuten til at en del bedrifter for å slanke skatten tilpasser produksjonen på en måte samfunnet ikke er tjent med. Slik skatteslanking vil bli mer utbredt hvis skattesatsene øker. Det er et argument mot å øke skattene.

I Norge som i de fleste andre land har vi i dag et innviklet skattesystem. At systemet er innviklet, er en viktig årsak til at de skatteyterne som både kan og vil sette seg inn i systemet, har gode muligheter for å slanke skatten.

Vi kan endre skattesystemet slik at det gir forholdsvis små muligheter for dette. Men skal vi klare å lage et sikt system, må vi legge mindre vekt enn vi gjør nå på millimeterrettferdighet. Med det menes at vi må legge mindre vekt enn vi gjør nå på å unngå forhold som kan beskrives slik:

I årene før 1992 var de fleste norske skattesatsene høyere enn de er nå. Ut fra (1) erfaringene fra den gang, og (2) at skattesatsene kan endres slik at det gir mindre muligheter for skatteslanking, kan det argumenteres slik:

Arbeidsinnsatsen

Høye skatter kan føre til liten arbeidsinnsats fordi folk kan mene at det lønner seg ikke å arbeide når skattene er høye. På den andre siden kan høye skatter føre til at det arbeides mye fordi folk trenger en viss "inntekt etter skatt" for å oppnå den levestandarden de vil ha.

Jeg har dårlig grunnlag for å vurdere hvilken av disse to tendensene som er sterkest, men gjetter på at under de nåværende forholdene betyr tendensen til liten arbeidsinnsats mest. ¹ Men jeg tror ikke denne tendensen er sterk, og bygger da bl.a. på erfaringene fra før skattereformen i 1992. Den gang ble mange nordmenn beskattet betydelig sterkere enn nå uten at det så vidt jeg kan bedømme betydde mye for arbeidsinnsatsen.

Er høye skattesatser urimelig overfor skattebetalerne?

Skatt er en inndragning av verdier som skatteyterne har skapt, enten gjennom sitt arbeid eller ved at de direkte eller indirekte har stilt kapital til disposisjon til bruk i næringslivet. Det bør være grenser for hvor mye som inndras. Skatene er i dag så høye at de i hvert fall ikke bør bli høyere.

I denne argumentasjonen spiller begrepet "verdier som skatteyterne har skapt" en viktig rolle. For å vise at dette begrepet er problematisk, skal vi tenke oss en mann som vi kan kalle Flinkmann.

Flinkmann er direktør i en stor bedrift. Han er flink til å treffe beslutninger som gjør produksjonene mer effektiv. Han er så flink at dersom han lar seg pensjonere, kommer både bedriftens inntekt og de samlede inntekten i landet til å bli to millioner kroner lavere per år enn om han fortsetter. Fordi han er så verdifull for bedriften, får han da også en årslønn på to millioner kroner.

Én mulig oppfatning er at Flinkmann skaper verdier for to millioner kroner per år, og at hans inntekt derfor bør være to millioner kroner per år. La oss imidlertid et øyeblikk forestille oss at Flinkmann må bo alene på en øy uten å ha kontakt med andre mennesker. I så fall ville han sikkert ikke klare å oppnå en levestandard som svarer til den han kan få i et moderne samfunn med en inntekt på to millioner kroner per år. Kanskje ville han ikke engang klare å skaffe seg nok mat til å kunne overleve.

Med utgangspunkt i hva Flinkmann kan klare på egen hånd, kan det argumenteres slik: Inntektstillegget på to millioner kroner per år er ikke skapt av Flinkmann alene, men er et resultat av et samspill mellom han og de øvrige samfunnsmedlemmene. Det er derfor ikke urimelig at han må betale i skatt en stor del av de inntektene han mottar i lønn.

Det kan argumenteres på tilsvarende måte i tilknytning til beskatningen av kapitalinntekter. Den som stiller kapital til disposisjon til bruk i produksjonen, er med på å skape verdier. Men verdiskapningen skjer i samspill med mange andre, med de problemer det skaper for å kunne hevde at "så og så store verdier har kapitaleieren skapt".

Sett at vi aksepterer at verdiskapningen i samfunnet er et resultat av et samspill mellom samfunnsmedlemmene. I så fall kan det være rimelig å ta utgangspunkt i den nåværende fordelingen av "inntektene etter skatt" når vi skal bedømme om det vil være umoralsk å øke skattene. Vi kan spørre om denne fordelingen er så jevn at ytterligere utjevning vil være urimelig.

Konklusjon

En annen sak er at det kan vise seg å være vanskelig å få tilslutning til denne oppfatningen blant dem som i dag mener at skatt er inndragning av verdier skatteyterne har skapt.

FINANSIERINGEN AV VELFERDSSTATEN

Sterk økning i antall eldre vil føre til at de offentlige utgiftene til velferdstiltak må øke mye i årene framover hvis vi skal kunne unngå kutt i velferdsstaten.

Omfattende bruk av oljepenger er ett av alternativene for å finansiere disse tiltakene. Jeg mener det fins sterke grunner for ikke å velge dette alternativet. (Mer om dette senere i denne artikkelen.)

Hvis vi ønsker å opprettholde velferdstiltakene uten å la oljepenger utgjøre mye av finansieringen av dem, må dette skje: Vi må etter hvert få en betydelig økning i den andelen som skattene og avgiftene i Fastlands-Norge utgjør av de samlede inntektene i Fastlands-Norge.

Med en persons disponible inntekt menes "den delen av inntekten vedkommende har igjen etter at skattene er betalt".

Sett at skattene i løpet av kort tid endres på en slik måte at folk flest får betydelig mindre disponibel inntekt enn de har hatt tidligere. Antakelig har mange tilpasset sin økonomi slik at de kommer til å få store problemer hvis dette skjer. Det er et sterkt argument mot en slik skattepolitikk.

Noen mener at vi bør beskatte hardere de som har høye inntekter, men la være å øke skattene for folk med middels eller lave inntekter. Problemet med dette alternativet er at for å opprettholde de nåværende velferdstiltakene trengs en så stor økning i de offentlige inntektene at det ikke vil være tilstrekkelig bare å beskatte hardere folk med høye inntekter.

Også i Den alternative framtiden vil produktiviteten øke noe. Det vil føre til at "samfunnskaka" blir stadig større.
Skattesatsene endres stadig, og det gjøres på en slik måte at når samfunnskaka øker, tilfaller det meste av økningen staten. Denne politikken gjør det mulig for staten å finansiere en betydelig vekst i utgiftene til velferdstiltak.
En slik bruk av økningen i samfunnskaka vil innebære at for de fleste av samfunnsmedlemmene vil disponibel inntekt holde seg konstant eller bare vokse svakt. Men den vil ikke bli lavere, med de problemene det vil skape.

Det kan være vanskelig å oppnå tilstrekkelig støtte blant de yrkesaktive for en slik skattepolitikk. I et samfunn der effektiv markedsføring skaper stadig nye behov, vil det hele tiden være mange som syns at de trenger høyere disponibel inntekt for å kunne skaffe seg det de mener de trenger. Men to forhold trekker i motsatt retning.

For det første mener noen at av moralske grunner vil det være riktig av samfunnet å ta vare på mennesker som av ulike grunner trenger økonomisk eller annen støtte. I tillegg tenker noen slik: I hvert fall når jeg er blitt gammel, er det store sjanser for at jeg kan komme til å få bruk for offentlige velferdstiltak. Det betyr mindre for meg å få litt høyere levestandard nå, enn å vite at hvis jeg kommer til å trenge det, har jeg et sikkerhetsnett i form av offentlige velferdstiltak.

Sjansene for å få tilstrekkelig støtte for den skisserte skattepolitikken påvirkes også av følgende: I hvilken utstrekning betrakter folk den skatten de betaler som en beslaglegging av verdier de har skapt; og i hvilken utrekning betraktes denne skatten som et ledd i disponeringen av verdier mange i samfunnet har vært sammen om å skape.

Jeg skal til slutt forutsette, selv om jeg er langt fra sikker på at det vil være nødvendig, at den skisserte skattepolitikken ikke gir myndighetene store nok inntekter til at kutt i velferdstiltak kan unngås. Her er et alternativ for hva som da kan gjøres:

Skattene økes så mye at ikke bare folk med høye inntekter, men også folk med middels inntekter får en disponibel inntekt som er lavere enn den de har i dag.
En god stund før en slik skatteøkning settes i verk, offentliggjøres det at den vil komme. Det vil gi folk muligheter til å kunne innrette seg slik at de unngår alvorlige økonomiske problemer når deres disponible inntekt blir redusert.

Å få tilstrekkelig støtte for en slik skattepolitikk vil være enda vanskeligere enn å få tilslutning til en politikk som innebærer at de flestes disponible inntekter ikke lenger kommer til å øke. Men en slik støtte er likevel mulig hvis folk legger stor vekt på solidaritet med de svakeste og/eller ser seg tjent med å ha en godt utbygd velferdsstat.

En annen sak er dette: Sett at vi som bor i de rike landene skal vise en sterk grad av solidaritet med fattige mennesker i andre deler av verden. I så fall må vi finne oss i å ha lavere disponibel inntekt enn nå hvis den samlede produksjonen i verden skal holdes innenfor grenser som er bestemt av målet om en bærekraftig utvikling.

OLJEPRODUKSJONEN

Globale forhold

Det produseres og brukes stadig mer olje i verden. Her er to oppfatninger om hva som kommer til å være de viktigste virkningene av om denne utviklingen fortsetter:

A. I de nærmeste årene er økende oljeproduksjon nødvendig for å kunne opprettholde en økonomisk vekst verden trenger for å unngå økende arbeidsledighet.
Stadig økende oljeproduksjon vil føre til at beholdningene av økonomisk drivverdige oljeressurser etter en tid vil være blitt så små at oljeproduksjonen vil måtte bli betydelig lavere. Men før det skjer, vil vi ha utviklet nye måter å produsere energi på; måter som kan erstatte dem vi bruker nå. At oljeproduksjonen om en tid må bli betydelig lavere, kommer derfor ikke til å skape store problemer.

B. Når de drivverdige oljeressursene stort sett er blitt utnyttet, betyr det at noen få generasjoner har brukt opp verdifulle naturressurser i stedet for å dele dem med senere generasjoner.
Det er sterk grunn til å tro at når oljeproduksjonen må reduseres kraftig om noen få tiår, har vi enda ikke utviklet metoder som kan produsere energi i så store mengder som vi har vent oss til å bruke. Det innebærer at verden da vil stå overfor alvorlige tilpasningsproblemer; problemer som er mye alvorligere enn dem den vil møte om det allerede om kort tid settes i verk tiltak for å redusere oljeproduksjonen.

Jeg mener vi bør legge mest vekt på oppfatning B. For det første synes jeg det vil være usolidarisk overfor senere generasjoner å bruke opp naturresurser som kan være nyttige på mange måter; ikke bare som grunnlag for energiproduksjon. Jeg mener også at det kan argumenteres sterkt for at de problemene verden vil få om noen få tiår hvis oppfatning B viser seg å være riktig, kommer til å være større enn de problemene som vil skapes på noe kortere sikt hvis oljeproduksjonen reduseres de nærmeste årene. Det såkalte minimaks-prinsippet - et prinsipp som går ut på at under usikkerhet skal en sørge for at det verst tenkelige utfallet blir minst mulig ille - tilsier at vi snarest mulig bør sørge for at verdens samlede produksjon av olje blir lavere.

Den norske oljeproduksjonen

Norge produserer i dag store mengder olje. Vi plasserer en stor del av inntektene av denne produksjonen som innskudd i et oljefond som består av utenlandske verdipapirer. Det som skjer, kan beskrives slik: Vi omplasserer noe av vår nasjonalformue fra én form (oljeressurser i våre havområder) til en annen form (utenlandske verdipapirer).

Bl.a. av følgende grunner mener jeg at den norske oljeproduksjonen bør bli lavere enn den er i dag:

Jeg synes at det er rimelig at vi overlater til senere norske generasjoner en betydelig andel av de uerstattelige naturressursene Norge har i dag.

Framtidsutsiktene for verdensøkonomien er slike at vi ikke kan utelukke et sammenbrudd i utenlandske kapitalmarkeder. Et slikt sammenbrudd vil redusere verdien av Norges plasseringer i utenlandske verdipapirer, og i verste fall gjøre dem verdiløse.

Ut fra dette synes jeg som nordmann at den norske oljeproduksjonen bør bli noe lavere enn den er i dag. I tillegg mener jeg som verdensborger at verdens oljeproduksjon bør reduseres (jf. foran.), og det taler for at også den norske oljeproduksjonen bør reduseres.

En eventuell reduksjon av den norske oljeproduksjonen vil skape problemer for de delene av norsk næringsliv som direkte eller indirekte er knyttet til denne produksjonen. Dette bør vi ta hensyn til når vi skal ta standpunkt til hvordan og over hvor lang tid oljeproduksjonen bør reduseres.

Norge som framtidig kapitalist?

Mange norske politikere har denne "visjonen" om hvordan forholdene bør være om noen få tiår:

Norge har et stort oljefond som hovedsakelig består av aksjer og obligasjoner i andre industriland.
Avkastningen på disse verdipapirene brukes til å sørge for at vi kan opprettholde velferdsstaten fra og med 2020 (eller fra litt før?, eller fra litt senere?). Dette vil være en periode der eldres andel av befolkningen vil være så stor at vi vanskelig kan klare å opprettholde vår velferdsstat bare på grunnlag av de verdiene som da skapes i norsk næringsliv.

Jeg liker ikke denne visjonen. Den kan beskrives ved å si at i internasjonal sammenheng skal den norske stat bli en kapitalist som får betydelige inntekter fordi denne kapitalisten eier store mengder av aksjer og obligasjoner. Visjonen er knyttet til en periode der dette er framtidsutsiktene for de fleste av de landene som må betale oss utbytte på disse aksjene og obligasjonene: Hvis fødselsratene i disse landene ikke øker betydelig, kommer andelen av eldre til å være enda større enn hos oss. Derfor kommer det til å være enda vanskeligere for dem enn for oss å sørge for akseptable velferdstiltak.

Med andre ord: Det visjonen går ut på, er at noen av de verdiene som skapes i andre land, skal overføres til Norge. Det vil gjøre det lettere å opprettholde den norske velferdsstaten, men kan gjøre det vanskeligere for i disse landene å skape akseptable forhold for hele befolkningen. ²

Det jeg har pekt på her, er én av grunnene til at jeg ønsker at den norske velferdsstaten hovedsakelig skal finansieres ved hjelp av skatter og avgifter på virksomhet i Fastlands-Norge.

BRUK AV OLJEPENGER PÅ KORT SIKT

Hittil har jeg drøftet hva som kan tenkes å skje i Den alternative framtiden. Nå skal jeg si litt om hva som kan tenkes å skje i den nærmeste framtiden, som vil være en framtid der vi fortsatt har det nåværende økonomiske systemet.

Foran har jeg gjort rede for at jeg mener at i Den alternative framtiden bør vi ikke basere bevaring av velferdsstaten på bruk av oljepenger. For å unngå at dette skal skape misforståelser om hva jeg mener om bruk av oljepenger på kort sikt, vil jeg nevne at jeg mener følgende:

I mange kommunale syke- og aldershjem er antall ansatte i dag alt for lite. Det fører i mange av disse hjemmene til utilfredsstillende stell av pasientene, og i dem alle til en alt for hard belastning på de ansatte. Det bør snarest mulig tas et skippertak for å få endret dette. Skippertaket må først og fremst bestå i å opprette nye stillinger og i å la lønningene i syke- og aldershjemmene bli så høye at det vil være mulig å få besatt disse stillingene.

Mange offentlige bygninger er blitt så dårlig vedlikeholdt at de i dag er svært nedslitte. Det vil være dårlig økonomi å utsette vedlikeholdet av dem ytterligere. Derfor bør det tas et skippertak som består i å reparere disse bygningene i betydelig raskere tempo enn myndighetene ser ut til å ha planer om i dag.

Disse to skippertakene vil, sammen med eventuelle andre skippertak som også er svært ønskelige, føre til økte offentlige utgifter. Noe av utgiftsøkningen kan finansieres ved økte skatter, og noe ved reduksjon av andre offentlig utgifter. Men dette vil sikkert ikke være nok. Jeg mener at det vil være forsvarlig å finansiere resten av utgiftsøkningen ved økt bruk av oljepenger. Omfattende bruk av oljepenger i en kort periode vil nemlig ikke få alvorlige følger for den norske økonomien. En annen sak er at myndighetene snarest mulig bør lage planer for hvordan de på litt sikt skal klare å skape akseptable forhold i Fastlands-Norge med liten eller ingen bruk av oljepenger.

Skippertak finansiert ved bruk av oljepenger vil påvirke arbeidsmarkedet og derfor også konkurranseutsatt næringsliv. Det bør utredes hvor sterke disse virkningene sannsynligvis vil være. Slike utredninger trengs for å få et grunnlag for godt begrunnede meninger om hvor omfattende skippertakene bør være.

NOTER

¹ Det skal fins empiriske undersøkelser som belyser dette spørsmålet, men jeg har ikke lest dem.

² Når det her står "kan" og ikke "vil", skyldes det følgende : Plassering av norske oljepenger i disse landene kan ha blitt brukt slik at kapitaltilførselen fra Norge har ført til at deres økonomiske situasjon er betydelig bedre enn de ellers ville ha vært. Det er imidlertid langt fra sikkert at norske oljepenger kommer til å bli brukt på denne måten i utlandet.