Velferd, skatter og bruk av oljepenger av Fritz C. Holte [H 33]

For en del år siden var Høyre og Arbeiderpartiet motpoler i norsk politikk. I dag er de enige om mye. I årets valgkamp hevder likevel både Høyre og Arbeiderpartiet at det er disse to partiene som er hovedmotstanderne i valgkampen. Her er hva de sier om hvorfor de er det:

Høyre: Hvis vi får bestemme, skal vi sørge for store skattereduksjoner.

Arbeiderpartiet: Hvis vi får bestemme, skal vi sørge for at velferdsstaten blir bevart. Det innebærer at vi ikke vil love så store skattereduksjoner som Høyre, da det må medføre betydelige kutt i velferdsstaten.

Høyre: Vi kan klare å sørge både for at skattenivået blir betydelig lavere, og for at velferdsstaten blir bevart.

Denne artikkelen er den første av fire. Den presenterer grunnlaget for at jeg i de to neste - der jeg drøfter Arbeiderpartiets og Høyres programmer - kan argumentere for følgende:

Arbeiderpartiet har rett i sin kritikk av Høyre. Det er ikke mulig å redusere skattenivået betydelig uten å måtte foreta kutt i velferdsstaten.

Arbeiderpartiet har ikke rett når det hevder at det kan sørge for at velferdsstaten blir bevart i sitt nåværende omfang.

NB! Både i denne artikkelen og i de neste forutsetter jeg at det fortsatt kommer til å være en høy grad av frihandel og fri flyt av kapital, og at det fortsatt kommer til å være et mål for den norske regjering å unngå rask prisstigning.

Holdenutvalget var et offentlig oppnevnt utvalg av framtredende personer innenfor næringsliv, arbeidsliv og offentlig administrasjon. Utvalget la sommeren 2000 fram en utredning, NOU 2000:21.

Fordi jeg ønsker å bruke beregninger utført for Holdenutvalget, kommer jeg til dels til å beskjeftige meg med en framtid som er lengere enn kommende stortingsperiode. Det jeg peker på, er likevel relevant for vurdering av partienes valgprogrammer. En del utsagn i programmene viser nemlig at både Arbeiderpartiet og Høyre mener at programmene handler ikke bare om saker som skal avgjøres i neste stortingsperiode, men også om håndteringen av mer varige problemer.

Jeg skal forenkle en god del. Men såvidt jeg kan bedømme, ville alle viktige konklusjoner jeg skal trekke, ha blitt stående om drøftingene hadde vært mer inngående.

2. OFFENTLIG FATTIGDOM

De aller fleste norske kommuner og fylkeskommuner har i de senere årene hatt store økonomiske problemer. Her er noe av det som har skjedd:

For å kunne dekke sine utgifter har mange kommuner solgt realkapital de har eid, også når det har vært vektige argumenter mot å gjøre dette. Det har for eksempel vært vanlig at kommuner har eid boliger for å kunne tilby godt og rimelig husvære til noen av sine ansatte. I dag føler mange kommuner seg nødt til å selge slike boliger for å kunne få balanse på årets budsjett. Det svekker deres muligheter for å få kvalifiserte personer i kommunale stillinger.

På mange områder stiller staten presise krav til kommunene. Den krever bl.a. at alle barn i grunnskole-alder skal bli undervist et bestemt antall timer hvert år. Å tilfredsstille dette kravet og andre presise krav, legger beslag på så mye av kommunenes inntekter at det blir for lite igjen til bruk på områder der staten ikke stiller krav, eller der kravene ikke er presise. For eksempel bruker mange kommuner nå så lite på vedlikehold av bygninger at de forfaller.

Situasjonen kan beskrives ved å si at det i dag er et stort gap mellom på den ene siden de inntektene kommunene trenger for å kunne utføre på en akseptabel måte alle de oppgavene det er meningen at de skal utføre, og på den andre siden kommunenes inntekter i form av skatter, avgifter og overføringer fra staten.

For noen deler av statsforvaltningen er situasjonen et stykke på vei den samme som for kommunene. Det er et gap mellom de ressursene som tilføres, og de ressursene som trengs for å kunne utføre på en akseptabel måte de oppgavene som skal utføres.

3. KAN VELFERDSSTATEN BEVARES HVIS DEN SKAL FINANSIERES AV SKATTER OG AVGIFTER ?

I første omgang skal jeg se bort fra mulighetene for å bruke oljepenger til å finansiere velferdsstaten.

Noen virkninger av befolkningen blir eldre

" - befolkningen vil eldes. Det betyr at det blir langt færre som jobber i forhold til antall pensjonister, og behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke. Slik pensjonssystemet og helse- og omsorgstjenestene i dag er organisert, vil aldringen gi en sterk økning i utgiftene over offentlige budsjetter" (Holdenutvalget s. 18.)

"For eksempel viser beregninger at sysselsettingen i kommuneforvaltningen - som følge av demografiske endringer - vil øke fra 19 pst. av total sysselsetting (utførte timeverk) i 1997 til 29 pst. i 2050 for å opprettholde samme dekningsgrad og standard som i utgangspunktet (inkl. gjennomføring av allerede vedtatte reformer.)" (Holdenutvalget s. 352. NB! I denne beregningen forutsettes det uendret effektivitet i den offentlige sektor.

Holdenutvalget antar altså at med samme effektivitet vil aldringen kreve at kommuneforvaltningens andel av sysselsettingen øker med 52.5 pst. fra 1997 til 2050 (10 utgjør 52.5 pst. av 19). Antagelsen kan selvfølgelig være feil. Sett f. eks. at de eldre kommer til å være friskere enn nå, noe som vil trekke i retning av lavere omsorgsbehov. Sett også at utvalget i sine beregninger ikke har tatt hensyn til dette, noe jeg verken kan bekrefte eller benekte I så fall vil den nødvendige økningen i sysselsettingen være mindre enn 52.5 pst.

Effektiviseringen vil bety mye mindre enn aldringen

Holdenutvalget regner med at offentlig forvaltning etterhvert vil bli mer effektiv, og skriver dette: "Tiltakene for økt effektivisering i offentlig tjenesteproduksjon forutsettes å gi en produktivitetsvekst som svarer til 1/4 prosent årlig besparelse i arbeidskraftbehovet som kreves for å yte en gitt standard og dekningsgrad. Over en 50-års periode innebærer dette en besparelse på 12 prosent." (Holdenutvalget s. 33. Det er grunn til å merke seg at Holdenutvalget peker på at systemendringer og konkurranseutsetting er blant de virkemidlene som vil bli brukt for å øke effektiviteten.)

Holdenutvalget antar altså at med samme effektivitet vil aldringen kreve at kommuneforvaltningens andel av sysselsettingen øker med 52.5pst fra 1997 til 2050, mens effektiviteten i offentlig forvaltning forventes å øke med 12% fra 2000 til 2050. Tallene 12 og 52.5 viser at den forventede reduksjonen i sysselsettingen som følge av effektivisering er mye mindre enn den økningen i sysselsettingen befolkningsendringene tilsier.

Det er vanskelig å forutsi effektivitetsøkningen. Men selv om den skulle bli dobbelt så stor som Holdenutvalget forutsetter - dvs, 24 pst. i stedet for 12.pst. - vil den reduksjonen i kommuneforvaltningens behov for arbeidskraft som følger av produktivitetsøkning, være mye mindre enn den økningen som ifølge Holdenutvalget vil følge av aldring. Dette vil gjelde også om den økningen i sysselsettingen befolkningsøkningen tilsier, vil være noe mindre enn Holdenutvalget antar, dvs. noe mindre enn 52.5 pst.

Velferd og skatter

Vi kan ikke klare å opprettholde velferdsstaten i sitt nåværende omfang hvis den i årene framover skal finansieres av skatter og avgifter. Her er begrunnelsen:

1) Hvis velferdsstaten skal bevares i sitt nåværende omfang, må vi få en betydelig økning i den andelen offentlige utgifter utgjør av nasjonalinntekten. Dette skyldes først og fremst virkningen av aldringen. Men det betyr også noe at vi i de fleste kommuner og i deler av statsforvaltningen i dag har et gap mellom dagens inntekter og de inntektene de trenger for å kunne utføre sine oppgaver på en akseptabel måte. Det gapet må tettes nokså raskt hvis vi skal unngå betydelige skadevirkninger.

2) Sett at de økte offentlige utgiftene som er nødvendige for å unngå kutt i velferdsstaten skal dekkes av skatter og avgifter. I så fall må summen av skatter og avgifter, målt i prosent av nasjonalinntekten - også kalt skattenivået - øke betydelig.

3) Når kapitalen flyter fritt, kan vi få kapitalflukt fra Norge. Fot å unngå dette må Norge "framstå som et attraktivt land for lokalisering av næringsvirksomhet" (Holdenutvalget s. 14.) Det betyr bl.a. at i årene framover vil det være "vanskelig å finansiere økte offentlige utgifter gjennom økte skatter og avgifter." (Holdenutvalget s. 15.) Sagt kortere: Vi kan ikke øke skattenivået betydelig, for det vil føre til kapitalflukt fra Norge.

4) Av punktene 2 og 3 følger at velferdsstaten ikke kan bevares i sitt nåværende omfang hvis den skal finansieres av skatter og avgifter.

4. KAN VELFERDSSTATEN BEVARES VED ØKT BRUK AV OLJEPENGER ?

Den norske stat har i dag som kjent store inntekter på olje- og gassvirksomheten i Nordsjøem. Inntektene plasseres i et oljefond som i dg er på ca. 500 milliarder kroner, og som øker sterkt.

De fleste som ikke er sosialøkonomer, mener antakelig at det kan da ikke være vanskelig verken å bli kvitt den kommunale fattigdommen eller å bevare velferdsstaten i sitt nåværende omfang? Staten er da så rik at den kan dekke de utgiftene som vil følge av å gjøre dette?

De fleste sosialøkonomer vil antakelig svare at hensynet til prisutviklingen fører til at det neppe kommer på tale å bevare velferdsstaten på denne måten. Litt prisstigning anses alt i alt som fordelaktig. Visse deler av den økonomiske tilpasningen glir nemlig lettere da enn om prisnivået holder seg konstant. Men ifølge sosialøkonomene bør vi unngå rask prisstigning, bl.a. fordi våre priser ikke bør øke raskere enn våre handelspartneres priser, og de prisene vil neppe vil øke raskt.

Ut fra slike betraktninger er det i dag et mål for norske myndigheter at over tid skal den innenlandske prisstigningen være nær 2,5 pst. per år.

Utgiftene på statsbudsjettet skyldes dels statens kjøp av varer og tjenester, og dels overføringer som gjør det mulig for mottakerene av overføringene å etterspørre mer. Utgiftene på statsbudsjettet øker derfor den samlede etterspørslen i samfunnet. Under ellers like forhold stiger prisene raskere jo større den samlede etterspørselen er. Hvis staten begynner å bruke betydelig mer penger enn nå, enten for å bevare velferdsteten eller av andre grunner, vil dette trekke i retning av raskere prisstigning.

Både ut fra økonomisk teori og ut fra erfaringer er det rimelig å anta at renteøkninger fører til lavere samlet etterspørsel. En av de rentesatsene Norges Bank bruker, kalles "signalrenten". Den fastsettes av bankens styre. Når signalrenten endres i en bestemt retning, vil mange av de andre rentene som brukes i Norge, bli endret i samme retning.

Norges Bank har fått i oppdrag av Regjeringen å treffe beslutninger som fører til at målet for prisutviklingen blir nådd. Det prøver banken å tilfredsstille først og fremst gjennom fastsettingen av signalrenten.

Sett at Regjeringen bestemmer seg for å øke bruken av oljepenger for å kunne bevare velferdsstaten. Styret i Norges Bank vil anta at det trekker i retning av at prisene kommer til å stige raskere enn de 2,5 pst. per år som ansees for ønskelig. For å forhindre dette øker derfor styret signalrenten. Som alt nevnt vil det bety at også mange andre rentesatser øker.

Kraftig renteøkning vil føre til betydelig lavere investeringer og vil skape problemer for foretak og husholdninger som har høy gjeld. Disse virkningene av renteøkning setter nokså snevre grenser for hvor mye myndighetene finner det ønskelig å øke utgiftene på statsbudsjettet. Når vi ser dette i sammenheng med hvor mye det vil koste å unngå kutt i velferdsstaten, kan vi konkludere med at myndighetene vil mene at velferdsstaten ikke kan bevares gjennom økt bruk av oljepenger.

5. OPPSUMMERING

At befolkningen blir eldre, trekker i retning av økte offentlige utgifter til velferdstjenester. Økende effektivitet i ytingen av slike tjenester, trekker i motsatt retning. Aldringen vil bety mer enn effektivitetsøkningen. Skal vi unngå nedbygging av velferdsstaten, må derfor de offentlige utgiftene vokse sterkt.

Både skatteøkninger og økt bruk av oljepenger kan føre til kapitalflukt og dårlig konkurranseevne. Derfor kan disse tiltakene bare brukes til å finansiere en mindre del av den veksten i offentlige utgifter som trengs for å unngå nedbygging av velferdsstaten.